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    FinTech Insights · 觀點聚焦 | 李揚:加快構建包容審慎的金融科技治理機制

    2021-12-15

    【摘要】運用金融科技改造傳統金融已成為全球金融發展的基本途徑,中國的金融科技在支付清算、服務長尾客戶、支持脫貧攻堅和鄉村振興事業、助力全民抗疫等領域成效顯著。但是由于金融科技存在依賴用戶高度參與、網絡雙邊外部性、大規??缃?、極端的規模經濟等平臺經濟特征,現行的金融監管框架表現出了諸多不適應性。為此,應以“包容審慎”和“創新友好”為基本遵循,健全壟斷監管的科學框架、推動機構監管向功能監管轉變、加快實施持牌經營監管,同時應重新界定“系統重要性”金融機構、關注新型金融基礎設施的平臺特征、重視消費者數字產權的界定和保護。


    李 揚  

    ZAFT金融科技倫理(專業)委員會學術委員

    國家金融與發展實驗室理事長、CFT50學術顧問

    金融業歷來是科技成果運用的主要領域。運用金融科技改造傳統金融是金融發展的基本途徑。這意味著,金融科技發展的狀況決定一國金融體系未來的競爭力。


    關于金融科技,國際組織和各類機構給出了很多定義,基本上大同小異。金融穩定委員會(FSB)認為:“金融科技是技術帶來的金融創新。它能產生新的商業模式、應用、過程或產品,從而對金融市場、金融機構或金融服務的提供方式產生重大影響”。這個定義簡潔且全面,下文以它為基礎展開討論。


    01 中國金融科技的發展現狀


    就發展水平而論,中國的金融科技目前處于全球第一方陣。


    回顧歷史,中國的金融科技最初是由一些非金融、非國有的科技公司發動,在傳統金融體系的邊緣上發展起來的。這些科技公司從一向不被重視的支付機制切入,逐漸向其他金融領域拓展,并在普惠金融和小微企業貸款等領域取得顯著成效。由此產生了“鯰魚效應”。


    在金融科技蓬勃發展的趨勢下,我國傳統金融業加快了全面改革及轉型步伐。金融機構們或斥巨資對自身的業務條線進行顛覆性改造,或尋求與科技公司展開全面、深度合作,將傳統金融業務與金融科技嫁接。通過一系列努力,我國金融業的改革和發展在近年來取得了長足進步。主要包括以下四個方面:


    第一,我國金融科技發展的最顯著成效表現在支付清算領域。根據央行行長易綱在2021年9月14日召開的中德“金融科技與全球支付領域全景”視頻會上披露的數據,2015年至2019年,以支付寶、微信支付為代表的非銀行移動支付業務復合年增長率達75%,移動支付普及率達86%。更重要的是,在支付清算領域,我國跨越了傳統發達經濟體所經歷過的支票、信用卡等階段,直接進入網上移動支付領域,并且展示了顯著的優越性。


    第二,服務長尾人群和小微企業。毋庸置疑,對長尾人群和小微企業提供金融服務,是傳統金融體制的短板。據估算,在金融科技大發展之前,我國大約80%的人群基本上沒有獲得過金融服務。但是,金融科技的發展改變了一切。由于大規模降低了運營成本、無償提供了接入便利、摒棄了抵押和擔保的桎梏,簡言之,通過為解除“獲客難”和“風控難”這兩大困境提供解決方案,大量不在傳統金融業視野中的“長尾”人群有尊嚴地獲得了應有的金融服務。其中,為小微企業提供金融服務的進展尤其引人矚目,數以千萬計的小微企業由于得到金融科技的支持得以生存發展,對提升我國居民收入水平、保持相當高的就業規模功不可沒。


    第三,有力支持脫貧攻堅和鄉村振興事業。在金融科技的推動下,資金流、物流和商品流得以深度融合,沿著價值鏈和產業鏈而生存和發展的企業融資可得性大大提高,融資成本也大幅降低。根據易綱行長提供的數據,有關部門利用數字化手段完善農村信用信息體系,有力擴大了信貸覆蓋范圍,精準引導金融資源流向經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節,提升了對小微企業、民營企業等經濟主體的金融服務能力。截至2021年7月末,全國扶貧小額信貸累計發放超過7100億元,不良貸款率整體可控??梢哉f,我國脫貧攻堅、鄉村振興取得了如此驕人的成績,金融科技的發展功不可沒。


    第四,助力全民抗疫。新冠疫情發生以來,社會迫切需要提供“無接觸式”的金融服務,而金融科技的賦能,有效滿足了這一需求。在整個抗疫期間,我國廣大金融消費者仍能得到穩定的金融服務,對于降低疫情對小微企業、弱勢群體乃至全社會的不利影響發揮了重大作用。


    當然,由于金融科技是新生事物,其在發展過程中難免會出現各種問題。這既歸因于科技公司經驗不足、運營有待規范,也歸因于缺乏科學有效的監管。諸如P2P、互聯網金融、影子銀行等問題頻出,都是由多種綜合因素造成的。不僅如此,由于我國金融體系尚不健全,金融抑制依然存在,很多“搭便車”乃至非法的活動,都有可能借助金融科技的平臺來進行,以至于泥沙俱下、魚龍混雜,亟需有關部門對之進行大力整頓。


    02 金融科技平臺機構的特殊性


    在深入推進金融科技治理機制完善的過程中,越來越多的研究者認識到:要想不斷完善金融科技治理機制,首先須對紛繁復雜的金融科技公司進行適當分類,而其中的關鍵,則是把大型金融科技公司同中小型金融科技公司區分開來。這是因為,就財產組織形式、運行機制及其社會影響而言,一般中小型金融科技公司,其作為“公司”的屬性更強一些;而大型的金融科技公司,則應當歸為一類新的財產組織形式,即“平臺”型機構。


    平臺型機構作為新生事物,是和企業、市場相并列的第三種資源配置方式和財產組織形式。這種平臺進入經濟領域和金融領域后,便在這些領域催生了大量新鮮事物,并使得基于其上的經濟和金融活動,產生了若干新的特點。主要包括四個方面:


    一是依賴用戶的高度參與。在過去的市場結構中,供需雙方是彼此獨立的——企業是供應方,消費者則是需求方,兩方獨立運行,只是通過市場交易進行溝通。平臺則不一樣。它們可以同時既是供應方又是需求方,既代表供給又代表需求,而且在平臺上,供給和需求的信息,供給者和需求者的信息,可以實現直接碰面、精準匹配,自身形成了一個“有效市場”,從而可以不斷地達成動態均衡。


    二是網絡雙邊外部性。在平臺上,需求方、供應方背后都有一個大網絡,并廣泛輻射到更大的范圍和領域中,可以說,基于平臺,經濟社會中的所有人群都被卷入市場交易的洪流之中,即幾乎所有的人群都通過平臺參與了現代的經濟和金融活動,他們的供給動態和需求偏好也都能實時地被反映在平臺上。這就產生了在經濟學中被稱作“全額”“實時”的交易場景,并通過反饋效應,極大地影響著供求關系,進而改變經濟結構。

    三是大規模的跨界。由于在平臺型機構模式下,基本上不存在傳統意義的產業和企業邊界,或者說通過現代科技沖破行業和產業邊界之藩籬比較容易,于是在平臺上跨界便成為常態。而金融科技生長在平臺型機構之上,自然承續了這種跨境的屬性。近年來治理金融科技的過程中揭示出的各類新現象,充分反映了平臺的這一特征。既然跨界不可避免,金融風險的跨市場傳染自然也難以避免。


    四是交叉網絡效應會帶來極端的規模經濟。規模經濟指的是這樣一種現象:在某一特定時期內,企業產品絕對量增加時,其單位成本下降,即擴大經營規??梢越档推骄杀?,從而提高利潤水平。如果說規模經濟普遍存在,那么在平臺上可能會達到某種極端狀況,即平臺有可能通過用戶的多宿性、數據的可移植性和相互操作性,以及帶來的交叉網絡效應,產生馬太效應、贏者通吃等現象,從而獲取極端的規模收益。


    上述特點的存在,使得平臺機構很容易形成壟斷。對于那些純粹“經紀商”型的平臺,壟斷現象或許不甚嚴重,而在那些“垂直整合型”的平臺上,發生壟斷的情形則比較普遍。無論怎樣,對市場形成某種支配的狀況一旦出現,便可能被人濫用,從而導致損害消費者利益的結果。因此,完善金融科技的治理機制,加強和完善對金融科技的監管非常必要。


    03 現行金融科技監管機制的不適應性


    實踐中發現,我們熟悉的金融監管理念和監管方法,直接施用于金融科技機構,似乎有頗多不適應之處。關鍵在于,金融科技機構是攜高新科技而生的,它們的行為與傳統金融迥然不同,因而其對經濟金融可能產生的副作用,也很難套用觀察傳統機構的方法去進行分析和治理。


    不妨以反壟斷為例說明這個問題的復雜性。如上所述,對于平臺特別是大型平臺機構,人們對它們的主要指責就是壟斷。關于壟斷,傳統理論已經有了比較確定的界定,監管實踐中也已有了較為周全的應對辦法。然而,當我們將這一套應用于金融科技時就發現,很多方面都不甚適用。首先,壟斷的范圍界定。我們知道,確定壟斷行為,需要先確定其影響所及的范圍——既要確定壟斷行為發生在何種領域,還要確定該行為是否造成壟斷。前已述及,金融科技的突出特征之一就是跨界,即對于多數金融科技公司和多數金融科技活動而言,事實上很難分辨清楚它們的歸屬領域。行業歸屬不清,壟斷行為便難以坐實,監管措施便不易施行。其次,通常使用市場份額占比、市場集中度等指標來判別壟斷是否存在以及壟斷的程度。但是在金融科技領域,這些指標往往不那么奏效?,F實中,很多科技公司可能有非常大的影響力,但就某一具體領域而言,其資產占比、業務量占比、利潤占比等指標卻并不總是那么優秀。再次,傳統上反壟斷的基本邏輯,在于壟斷機構的壟斷行為對消費者的利益造成了損失。然而,在金融科技領域,損害消費者利益的情形并不突出。


    不僅如此,現有的監管體制機制也存在著不適應性。其一,現行的監管框架是垂直化的,從中央到地方,機構層層設立,然而金融科技的基本特色是網絡化、扁平化的,甚至是無中心的。于是,依托垂直層級制的監管體系來對扁平化、網絡化和無中心的金融科技進行監管,顯然難以準確捕捉到對象。其二,我國目前的金融監管格局重在機構監管而非功能監管,而大部分金融科技公司并不冠有“金融”字樣,這使得它們很難被明確地歸屬于既有分類的某一金融系統,有的甚至連其作為金融機構的身份都較難被確認,因此,金融監管當局很難依循傳統的監管系統對金融科技機構實施有效監管。其三,就產品而言,現有的監管機制對于傳統的金融產品和金融服務比較熟悉,但對于以數字形式、基于互聯網所提供的數字化金融產品和金融服務卻難措手足,而金融科技平臺機構的特點和優勢恰恰體現在數字化上。其四,同時還存在數字主權的歸屬問題。2020年公布的“十四五”規劃提出“數據是資源配置的一個要素”的判斷,前不久中央再次提出了數字主權問題。所有這些對于監管當局來說,都是全新的挑戰。最后,發展到今天,對于大型金融科技平臺機構的監管已經不再純粹是經濟問題,它已經充分展現了其作為社會現象的屬性。在一定意義上,金融科技發展的最終方向就是社會各個成員都主動參與金融活動之中,是“萬物互聯”“人人金融”。假若如此,諸如公共選擇問題、社會治理問題、公共安全問題等等,就必須被納入視野,而這些因素在傳統金融監管的框架里基本上都是不涉及的。


    04 包容審慎的監管機制是當下之需


    新形勢下要推進金融科技監管深化,必須要與時俱進。“包容審慎”和“創新友好”應當成為金融科技監管改革的基本遵循。之所以強調“包容審慎”和“創新友好”,是因為金融科技的發展,為我國經濟和金融的改革發展提供了新的方向和動力,代表著金融的未來,針對金融科技的監管創新,必須以有利于金融科技發展為基本原則,因而就必須是“包容”的和“創新友好”型的。換言之,我們要的是“好”的監管和更有“適應性”的監管,而不單純是“嚴”的監管和“強”的監管。


    不能忽視金融科技監管的特殊性,其特殊在于,基于網絡平臺的金融科技可能產生系統性金融風險,或出現平臺壟斷問題,進一步還可能導致消費者保護和數據安全等問題,而這些問題中的絕大多數都是過去未曾遇到過的。未來監管架構或可從以下六個方向加以探討:


    第一,要健全壟斷監管的科學框架。迄今為止,能夠確定的金融科技機構無序發展的主要問題都集中在壟斷上。然而,如前所述,傳統的壟斷定義產生在工業化的土壤里,其規范的對象是工業化時代的工商企業,用之評判平臺型金融科技機構存在著極大的不適用性。所以,強化對金融科技的監管,首先需要建立一個數字化、網絡化和平臺化時代的反壟斷的判別標準、監管框架和長效機制,其中,強化對數據壟斷的監管和治理,居于核心地位。


    第二,監管要充分覆蓋,避免出現監管空白和漏洞。加快從機構監管轉向功能監管至關重要。如今大量科技公司并未冠以“金融”之名,但從事的卻又真真切切是金融活動,這種情形更充分暴露出傳統機構監管架構的不適應性,迅速轉向功能監管,已經迫不及待。


    第三,對于“系統重要性”金融機構要重新界定。過去的所謂“系統重要性”,主要是依據資產規模、盈利規模等維度來確定,在金融科技大發展的局面下,這些標準已不甚適用。如今,一家名不見經傳的科技公司或許就可能通過網絡或場景的外溢性,對整個經濟金融產生系統性影響,而這些影響很難用傳統的標準識別出來。新的判別標準,必須有助于準確識別此類情形。


    第四,要注意新型金融基礎設施的平臺特征。值得注意的是,目前的一些“平臺”,其自身有可能就是基礎設施,而在本質上,基礎設施應由公共部門投資興建并由之進行管理,社會使用這些基礎設施應當是無償或者低成本的。然而,由于歷史原因,現有的平臺絕大部分由私人公司投資建設,自然也由建設者在使用和掌控,這種狀況急需改變。在改變的過程中,仔細辨析新型金融機構設施的公共性或私人性,是一項極具挑戰性的任務。


    第五,從事金融業務要持牌經營并接受完整的金融監管。這意味著,需要對科技公司的業務性質進行科學、清晰的界定,應當對那些從事金融業務的公司施行持牌經營監管。


    第六,高度重視保護消費者問題。需要建立健全數字服務和數字市場的消費者權利界定的標準。在發達經濟體里,數字經濟下的消費者權益保護問題,特別是圍繞消費者的數字產權問題,被置于極其重要的位置。例如,歐盟最近頒布法令,嚴格禁止將消費者的信息用于信用評級等領域,這極大地限制了金融科技的發展空間。應當看到,中國在移動支付、大型金融科技平臺、區塊鏈、數字貨幣以及相關基礎設施等領域有長足的發展,相當程度上是充分利用了消費者的數字資源,以后中國要同國際社會建立聯系,諸如無節制地使用消費者數字資產的現象必須施以約束和規范。這將又是一項重大而艱難的挑戰。


    來源:《農村金融研究》2021年第11期

    01 中國金融科技的發展歷程及現狀

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